关于完善可持续的城市更新长效机制 提升越秀区人居环境与发展活力的建议（编号58）

发布时间：2026-07-16

领衔代表：蒋主浮

一、案由

越秀区作为广州市历史最悠久、功能最集中的传统中心城区，承载着广州千年商都文脉与核心公共服务功能，在全市发展格局中具有不可替代的战略地位。近年来，随着我国城镇化全面进入存量提质改造新阶段，城市更新已成为实施新型城镇化战略、提升中心城区功能品质的核心抓手。在此背景下，越秀区既面临老城区转型发展的共性挑战，也存在自身空间结构、人口结构、资金机制等方面的特殊矛盾，亟需通过系统性、可持续的城市更新行动破解瓶颈、重塑活力。

当前，越秀区城市发展与更新工作面临的突出问题集中体现在三个方面。一是人口结构失衡，区域活力持续下滑。广州人口呈现明显的“老城流出、新城集聚”圈层分布趋势，高学历、高收入、年轻化群体向天河、黄埔、番禺等新兴区域加速集聚，越秀区人口外流、老龄化加剧现象较为突出，导致经济动能减弱、创新活力不足，中心城区吸引力与竞争力有所下降。二是空间老旧隐患突出，人居环境亟待改善。全区2000年以前建成的砌体、木结构老旧建筑约2.26万栋、建筑面积745万平方米，其中住宅约1.82万栋，这些房屋危旧程度高，安全隐患突出，人民群众对改造提升居住环境和城市功能的需求日益迫切。区内城中村建筑密集、消防通道不畅、公共服务配套短缺，与周边优质生态、文化、医疗、商业资源割裂，呈现“资源富集但整合不足”的发展困局，直接影响了越秀区作为中心城区的吸引力和可持续发展能力，亟待通过系统性城市更新行动予以扭转。三是资金机制不可持续，更新模式亟待转型。当前城市更新普遍面临资金供需矛盾突出、财政依赖度偏高、社会资本参与不足、市场化运作机制缺位、长效运营能力薄弱等深层次问题，传统以政府投入为主、碎片化推进、短期化实施的更新模式，难以支撑大规模、高品质、可持续的城市更新需要，也无法实现就业、居住、消费价值同步回归。为从根本上破解上述瓶颈，必须以系统思维构建并完善可持续的城市更新长效机制，全面提升人居环境品质与城市发展活力。

二、建议

总体思路：以“有机疏解、活力回归”为导向，以完善可持续投融资、全周期建设管理、多元化主体参与、常态化运营管护的长效机制为核心，聚焦居住品质提升、老旧楼宇焕新、消费场景培育、重点片区综合治理，构建“政府引导、市场运作、社会参与、居民共担”的城市更新制度体系，推动越秀区从传统老城区向现代化高品质中心城区转型，实现人居环境改善与发展活力提升互促共进。

（一）以“好房子”为标准，系统提升居住品质与安全保障

实施以好房子为导向的自主更新：响应国家老旧小区改造政策，将越秀区1.82万栋老旧住宅纳入更新计划，以“安全、舒适、绿色”为标准，推动外立面改造、加装电梯、公共空间优化、适老化改造等工程。鼓励居民参与自主更新，建立“政府补贴+居民出资+社会资本”的多元资金筹措机制。健全房屋全周期管理方案：推行“体检-保险-资金”三项制度。建立年度房屋安全体检体系；引入商业保险机制，为老旧房屋提供风险保障；设立“越秀区城市更新专项资金”，整合财政投入、政策性贷款和社会资本，为更新项目提供稳定可持续的资金保障。优先选取洪桥街、光塔街等老龄化程度较高的社区开展试点，打造5—10个“好房子”示范小区，形成可复制、可推广的老旧小区更新模式。

针对区内高密度建成片区，坚持“保留提升、拆整结合、消防优先、安全第一”的原则，对群众需求迫切、安全隐患多的城中村应优先纳入改造年度计划，系统治理消防问题。建议以城市更新为抓手，采用“拆整结合”模式，优先腾挪空间、打通消防通道，完善消防设施，彻底整治消防隐患；同步盘活产业空间、补齐市政与公共服务短板，打通慢行系统串联周边优质资源，实现消防安全提升、产业能级跃升与人居环境改善的协同发展，推动片区向“居住+产业+文旅+公共服务”复合功能转型。

（二）推进楼宇商圈更新迭代，推动就业价值回归与产业焕新

借鉴东京都市圈中心区城市更新与产业升级、人口回流的成功经验，把老旧楼宇与传统商圈更新作为提升产业承载力、激活就业活力的关键抓手，避免大拆大建，以功能转换、业态升级、智能改造、节能提升为重点，推动低效空间向高质量产业载体转型。越秀区建成20年以上、面积5000平方米以上的商业和办公楼宇约500栋，占全市总量近50%，是产业升级的重要存量空间，应对其制定分类更新计划，实施精准焕新。重点推动北京路商圈、环市东商圈等传统区域的楼宇功能焕新，通过政府引导、市场参与，将老旧办公楼转化为共享办公空间、创意产业园或高端商务中心，吸引年轻创业者和高附加值企业入驻。同步启动“越秀楼宇更新试点工程”，选取10-15栋标志性老旧楼宇作为首批改造对象。通过楼宇更新带动产业升级、就业扩容、人才集聚，推动就业价值回归，不断增强中心城区经济动能与创新活力。

建立楼宇更新项目库与动态推进机制，强化政策支持与要素保障，鼓励产权主体、运营企业、社会组织协同参与，形成“改造一批、提升一批、运营一批、见效一批”的良性循环，让老旧楼宇重新成为产业集聚、就业增长、财富创造的重要平台。

（三）打造特色活力消费街区，推动消费价值回归与人气回升

立足越秀区历史文化底蕴与成熟商业基础，以提升消费品质、激活消费流量、培育消费新业态为目标，由点到面、连片打造特色鲜明、业态丰富、体验多元的活力消费街区，以消费活力带动区域人气回升与经济增长。积极借鉴国际先进案例打造特色主题街区，通过政府投入带动社会力量参与，形成多元化消费场景。其中，达道路军民融合街区可充分利用融通军产资源，通过政策协调打开封闭围墙，改造为开放式商业空间，聚焦军民融合主题，引入国防科技体验、军旅文化餐饮等业态，形成社会共享共赢的示范街区；寺右新马路消费型街区可参考高线公园线性公园模式，由政府主导投入基础设施（如步行道、景观提升），带动沿线商业更新，激活片区流量，引入动漫、文创市集等年轻化消费元素，打造夜间经济亮点。昌兴街北京路新消费体验区可作为北京路步行街延伸片区，推动传统商铺升级，引入沉浸式体验、非遗展示等业态，形成历史与现代融合的消费高地。

强化街区运营管理，引入专业化运营团队，建立常态化业态调整、环境维护、流量运营机制，推动消费街区从“一次性改造”向“可持续运营”转变，持续提升消费吸引力与商业生命力，以消费升级带动产业升级、就业提升、人气集聚，形成“活力提升—消费增长—产业兴旺”的良性循环。

（四）构建多元化可持续投融资机制，破解城市更新资金瓶颈

加快建立“政府引导、社会主体、金融支撑、居民共担”的多元化筹资体系，明确财政资金、社会资本、金融资金、产权人自筹资金的角色定位与权责分工，构建“财政基础性投入-政策性金融定向支持-市场化资本规模参与”的梯次供给结构，形成政府与市场优势互补、多方出资、风险共担、利益共享、长期稳定的资金保障机制，从根本上破解城市更新资金投入不足、不可持续的核心难题。

一是强化财政资金统筹与精准奖补。加强中央、省、市、区四级财政资金整合力度，将老旧小区改造、城中村整治、基础设施建设、公共服务提升、历史文化保护等专项资金统筹归集、精准投放，提高财政资金使用效益。市区两级财政安排城市更新专项补助资金，重点支持公共利益、民生保障、安全整治、示范引领类项目。市级层面优先筛选推荐越秀区优质更新项目申报国家、省级专项奖补资金，区级层面设立更新专项奖补资金，对实施成效好、群众满意度高、示范带动性强的项目给予激励，强化财政资金引导撬动作用。

二是拓宽社会资本参与渠道与模式。鼓励依法设立市、区级城市更新基金，支持专项债资金依法依规作为基金募集来源，放大财政资金杠杆效应，吸引国有资本、民营资本、机构资金共同参与。建立政府、企业、产权人多方出资及权责分担机制，推广特许经营、股权合作、联合开发、资产运营、存量资产盘活等模式，明晰收益分配与风险分担规则，稳定市场主体收益预期，吸引社会资本深度参与更新项目投资、建设、运营全流程。大力推进以居民出资为主、政府适当补助、社会资本支持的老旧小区自主更新模式，支持居民提取住房公积金用于改造，激发群众自主改善居住环境的内生动力。

三是创新金融产品与政策优惠支持。鼓励政策性银行、商业银行依法开展金融产品创新，开发适配城市更新项目特点的长周期、低利率、专项化信贷产品，为项目提供中长期低成本融资支持。强化财政资金统筹利用，鼓励通过依法设立城市更新基金、发行地方政府债券、企业债券等方式，筹集改造资金。落实城市更新项目税收优惠、行政事业性收费减免等政策，降低市场主体投资运营成本与居民改造成本，营造政策稳定、预期清晰、服务高效的市场环境，真正形成“财政撬动、社会联动、金融助力、居民参与”的多元筹资格局。

（五）健全全周期管理与协同治理机制，保障更新工作落地见效

完善可持续城市更新长效机制，必须构建统筹有力、协同高效、监管到位、管护长效的治理体系，实现从“项目改造”向“全周期高质量发展”转变。建立区级统一领导、部门分工协作、街道具体落实、社区全程参与的工作机制，成立城市更新工作专班，统筹发改、财政、住建、规划、文旅、应急、城管等部门力量，明确职责分工、强化协同配合，简化审批流程、推行并联审批、开通绿色通道，提升项目谋划、落地、推进、验收全流程效率。

建立城市更新动态项目库，实行项目入库筛选、条件审核、滚动实施、动态调整，优先推进民生急需、条件成熟、示范效应强的项目，确保资源用在关键处、见效在急难处。强化全过程资金监管、工程质量管控、安全生产管理与绩效评价考核，建立以资金使用效益、人居环境改善、安全隐患消除、产业活力提升、群众满意度为核心的评价体系，倒逼工作提质增效。

坚持建管并重、长效运营，将后期运营管护纳入城市更新全流程统筹谋划，明确管护主体、管护责任、资金来源与考核标准，引入专业化、市场化运营机构，对改造后的小区、楼宇、街区、公共空间进行常态化运营维护与资产盘活，实现以运营反哺更新、以运营保障长效，推动城市更新从“重建设、轻管护”向“建设—运营—管护—提升”一体化可持续发展转变。

城市更新是关乎民生改善、城市转型、高质量发展的长期系统工程。越秀区作为广州传统中心城区，完善可持续城市更新长效机制，对提升人居环境、激活发展动能、重塑核心竞争力、传承历史文脉具有重大意义。建议区政府及相关部门高度重视、统筹推进，健全政策体系、强化资金保障、凝聚各方合力，加快推动各项建议落地见效，持续提升越秀区人居环境品质与城市发展活力，努力建设成为宜居宜业宜游、文脉彰显、活力充沛的现代化高品质中心城区，为广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”作出更大贡献。