关于推进生前预嘱与意定监护制度落地实施的建议（编号35）

发布时间：2026-07-14

领衔代表：曾明

一、事由                                            

      越秀区作为广州市历史悠久的核心老城区，是全市政治、文化、商贸中心，同时也是人口老龄化程度最深、老年人口基数最大、特殊困难老年群体最为集中的区域，人口结构呈现深度老龄化、高龄化、空巢化叠加的显著特征，民生保障尤其是老年群体权益维护、生命尊严保障工作，是基层治理的重点之一。

      从人口数据来看，越秀区老龄化形势已极为严峻，特殊老年群体照料缺口突出。据《关于推进越秀区养老服务体系建设情况的报告》（越秀区人大常委会，2025年8月）数据显示，截至2024年底，全区60岁以上户籍老年人口达35.11万人，为广州市各区之首，老龄化率高达30.14%，远超全国、全省平均老龄化水平，已正式迈入重度老龄化社会。结合广州市、越秀区人民政府《2023年老年人口和老龄事业数据》（2026年1月发布）统计，2023年越秀区独居老人数量达4292人，占广州市独居老人总数的20.04%，位居全市第二；空巢老人数量为6888人，占广州市空巢老人总数的17.94%，位居全市第三。同时，越秀区老旧小区、单位大院较多，失独老人规模也处于全市前列，该类群体普遍年龄偏高、大多身患慢性病与基础疾病，无子女照料、无近亲属帮扶，在日常起居、医疗救治、财产管理等方面均面临极大困境，是民生保障中最薄弱、最需关注的环节。

       伴随老龄化程度持续加深，广大居民尤其是老年群体、慢性病患者、残疾群体，对于生命尊严维护、自主意愿表达、晚年生活保障的需求愈发迫切，而生前预嘱与意定监护制度，正是回应这一需求的核心法治保障。生前预嘱，是指具备完全民事行为能力的公民，在意识清晰、身体健康之时，自愿以书面形式明确自身临终或不可治愈疾病晚期的医疗处置意愿，包括是否接受创伤性抢救、是否使用生命维持设备、是否选择安宁疗护等，核心是保障公民的生命尊严与医疗自主决定权，避免在失去表达能力时，被迫接受违背自身意愿的医疗干预。意定监护，则依据《中华人民共和国民法典》明确规定，由成年人提前书面指定信任的个人或组织，作为自己丧失或部分丧失民事行为能力后的监护人，负责照料其日常生活、代理医疗决策、管理财产权益，解决失能后无人照料、无人决策的现实难题。

      从越秀区基层实际运行情况来看，两项制度的普及与落地仍存在诸多短板，与辖区群众的迫切需求形成强烈反差，衍生出一系列社会问题与民生痛点。                     

一是群众知晓度低，制度认知存在盲区。多数老年人、甚至部分社区工作者、医护人员对生前预嘱、意定监护制度了解不足，部分群众受传统观念影响，认为提前规划临终事宜、指定监护人“不吉利”，主动办理意愿低，制度红利难以惠及群众。

二是特殊群体权益保障缺位，风险隐患突出。独居、空巢、失独老人突发疾病时，常因无监护人代为决策，导致医院无法及时救治、延误最佳治疗时机；高龄失能老人因无合法监护人，银行账户、医保社保、房产处置等事务无法正常办理，基本生活难以保障；临终老人有安宁疗护意愿，却因无书面生前预嘱，医疗机构无法按其意愿执行，只能接受无效、过度救治，生命尊严无从体现。

       三是部门协同不足，制度执行存在壁垒。国家层面已有明确法律依据，但基层缺乏统一实施细则，医疗机构、养老机构、金融机构、政务服务部门对生前预嘱、意定监护文书的效力认定标准不一，部分机构无故拒绝认可合法公证文书，导致群众“办了也用不上”。

       四是服务体系不完善，基层落地无抓手。社区缺乏专门服务窗口与专业工作人员，群众办理无门；公证服务下沉不足，行动不便老人难以办理；专业监护服务机构稀缺，重点困难群体缺乏兜底服务，两项制度仍停留在法律条文层面，未能真正落地基层、服务群众。

       当前，国家高度重视老龄事业发展与公民生命健康权益保障，《民法典》《老年人权益保障法》等法律法规为生前预嘱与意定监护制度实施提供了坚实法律支撑，深圳、上海等先行地区也已出台地方性法规，探索出可复制的实践经验。越秀区作为广州老城区，承担着保障民生、创新基层治理的重要责任，面对严峻的老龄化形势与迫切的群众需求，全面推进生前预嘱与意定监护制度落地实施，既是践行以人民为中心的发展思想、维护公民合法权益与生命尊严的必然要求，也是化解基层民生矛盾、完善养老服务体系、提升基层治理精细化水平的关键举措，对打造越秀民生幸福标杆、构建老年友好型城区具有极为重要的现实意义与紧迫性。

二、建议                                               

  （一）构建区级统一制度框架 

    由区相关部门牵头制定《关于推进生前预嘱与意定监护服务的实施意见》，明确适用对象、办理流程、部门职责、监督机制和风险防控，细化服务流程、文书示范、重点人群兜底、宣传培训、监督考核等工作，形成可操作、可落地的“越秀服务规范”。                                         

  （二）打造“15分钟社区服务圈”                       

    1.在各街道政务服务中心、社区党群服务中心设立生前预嘱与意定监护咨询窗口，配备具有社会工作和法律背景的全职或兼职联络员，提供政策咨询、材料辅导、流程指引等一站式服务。

     2.推动广州公证处越秀办证点优化服务模式，开展社区驻点、巡回服务、上门公证、视频远程公证，为高龄、失能、残疾等行动不便群体提供便利。                        

     3.将生前预嘱与意定监护服务纳入居家养老、残疾人照护、长者食堂、社区医养结合等日常工作范畴，实现服务常态化、嵌入式覆盖。                                   

   （三）统一标准文书与全流程指引                    

     1.联合区司法局、广州公证处，统一发布示范文本：《生前预嘱示范文本》《意定监护协议示范文本》《社区监督协议示范文本》，明确核心条款、必备要素与法律风险提示。

     2.编制《越秀区生前预嘱与意定监护办理指引》，清晰列明从咨询、签署、见证、公证、存证到生效触发、履职执行、变更撤销的全流程步骤，发放至社区、医院、养老机构。

   （四）建立三级联动监督机制                           

     1.个人监督：鼓励设置1—2名备位监护人，建立递补机制，防止主监护人失联、失职。                         

     2.社区监督：由社区居委会、网格员承担日常监督职责，每季度对监护履职情况进行回访核查。

     3.专业监督：对社会监护机构担任监护人的，要求其定期提交履职报告与财产管理清单，接受公证机构、民政部门行业监管。                                           

   （五）培育专业社会服务力量

     1.通过政府购买服务、政策扶持等方式，培育具备资质、信誉良好的非营利性社会监护服务机构。

     2.对独居、空巢、失独、低保、特困、重度残疾等困难家庭，结合现有的公益法律援助服务提供免费公证、免费咨询、低价监护服务。                                       

   （六）重点人群精准兜底保障                        

     1.依托社区网格化管理，全面摸排辖区独居、空巢、失独、失能、重病、残疾等重点人群，建立专项服务台账，实现精准覆盖、应办尽办。                               

     2.重点关注“老养残”家庭，推出“父母为子女+父母自身”双重意定监护方案，解决家庭长远照料难题。          

     3.在安宁疗护机构、三甲医院老年科、社区卫生服务中心临终关怀科室，建议设立生前预嘱咨询服务点。

   （七）加强宣传普及与人才培训                      

     1.结合老年节、敬老月、社区义诊、长者课堂等开展常态化科普宣传，破除传统观念误区，提升群众认知度与接受度。                                                

     2.定期对社区工作者、医护人员、养老护理员、公证人员、网格员开展全覆盖业务培训，打造专业化服务队伍。   

三、预期成效                                     

    1.公民权益保障更有温度，切实维护老年人、残疾群体等特殊人群的生命尊严与人身、财产合法权益，解决群众急难愁盼问题。                 

    2.基层治理更趋精细化，有效化解因监护缺位、医疗决策分歧引发的家庭矛盾、医疗纠纷与社会矛盾。

    3.养老服务体系更加完善，推动安宁疗护、医养结合事业发展，优化医疗资源配置，减少无效救治，构建老年友好、生命尊严至上的城区氛围。

    4.形成可复制、可推广的“越秀经验”，打造全市乃至全省生前预嘱与意定监护基层落地示范样板。

四、参考依据                                      

  （一）国家法律依据                                

     1.《中华人民共和国民法典》

    - 第33条：确立成年人意定监护制度。

    - 第1002条：确立自然人生命尊严受法律保护。

    - 第35条：明确监护人履行职责应遵循最有利于被监护人的原则。

     2.《中华人民共和国老年人权益保障法》第26条：明确老年人可协商确定监护人。

     3.《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》：保障患者知情同意权与医疗自主决定权。

   （二）地方性法规依据                               

     1.《深圳经济特区医疗条例（2022年修订）》：全国首部以地方性法规形式确认生前预嘱法律效力。              

     2.《广州市养老服务条例》：提出构建15分钟养老服务圈。

     3.《广东省老年人权益保障条例》：强化老年人监护、医疗、养老等全方位权益保障。

  （三）全国人大代表议案建议参考                         

     1.全国人大代表李秋：建议制定《老年人意定监护实施条例》，建立“双公证+社会监督”模式，统一文书范本，完善监督机制。

     2.全国人大代表姚卓匀：建议完善生前预嘱与意定监护法律体系，培育专业监护社会组织，建立社区监督与信息存证制度。

   （四）实践经验依据                               

     1.广州公证处“生前预嘱+意定监护+遗嘱”一体化公证服务实践。                                          

     2.上海、北京、四川等地“社区+公证+社会机构”联动试点经验。                                           

     3.广州荔湾“社会监护机构+社区监督”成功案例。    

  （五）越秀区本地数据依据                           

    1. 《关于推进越秀区养老服务体系建设情况的报告》（越秀区人大常委会，2025年8月）

    2. 广州市、越秀区人民政府《2024年老年人口和老龄事业数据》（2025年5月）

    3.越秀区各街道、社区卫生服务中心、养老院2023—2025年实际民生案例