关于构建社会监护制度，完善养老服务体系的建议（编号47）

发布时间：2024-04-19

领衔代表：戴蓉

    习近平总书记在二十大报告中明确提出,必须坚持在发展中保障和改善民生，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化老年人服务，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。

事由：

一、背景

      2022年底，广州市户籍人口1034.91万人，其中60岁及以上老年人口195.21万人，占户籍人口的18.86%；越秀区老年人数为33.36万人，老龄化28.41%，占全市60岁及以上老年人口的比例为17.09%，其中，有“纯老家庭”（家庭成员均为老年人)1.16万，空巢老人5784人，独居3846人。现阶段老龄化加速的趋势下，伴随着高龄化、少子化与空巢化叠加，众多独居、空巢、老养残老年家庭因缺乏监护人或因监护人能力缺失，面临养老机构入住难、就医就诊难、财产管理难等养老困境。面对困境，很多人会尝试找选择亲人、同事或信任的朋友作为监护人，但由于各种不确定的因素，比如监护人自身健康状况变化或遭遇人身意外、搬迁、担心产生争议、甚至监护人出现道德风险等情形，导致个人不愿意担任监护人、无法担任监护人、或监护缺位的情况。

二、养老服务体系的监护问题

       现有的法律政策构建了家庭监护为主体、社会监护作为补充、国家监护兜底的养老保障体系，但现阶段的老龄化，叠加了家庭小型化、少子化的情况，家庭监护功能逐步减弱已经是不争的事实，随着老年人身体机能的衰退，行为能力逐步减弱，谁来担任监护人照管老年人，尤其是独居、空巢、老养残成员的监护事务已经成为导致养老困境的不可忽视的问题。依据《民法典》第二十八条规定，无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人，由下列有监护能力的人按顺序担任监护人：（一）配偶；（二）父母、子女；（三）其他近亲属；（四）其他愿意担任监护人的个人或者组织，但是须经被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意。同时，《民法典》与《老年人权益保障法》中均明确规定，老年人在意识清醒时可以依据意思自治原则，可以自主选择信赖的人作为监护人，并通过协议约定监护人对监护权取得的条件、要履行的监护事项以及接受监护监督等，以达到保护自己合法权益的目的。然而，自然人不管是作为法定或意定（指定）监护人，都会存在人身意外、道德风险等不确定因素，也会出现不愿意担任、互相推诿的情况，导致处于困境的的老年人尤其是失独、空巢、孤寡老人的日常事务、医疗救治、财产（不动产)处分等无人照管，权益无法得到保障，因此构建家庭监护缺失的情况下，以社会监护为补充的制度体系，是解决目前养老中监护问题的关键。

建议：

      构建社会监护制度是以人民为中心的发展思想，完善养老服务体系的必要举措，须由政府予以积极支持与规范管理，培育专业社会监护组织，最大限度地发挥社会监护的补充作用，保障老年人权益。

(一)面向特殊困难老人，支持专业社会监护组织提供专项服务

目前《广东省特殊困难老年人探访关爱服务实施方案》面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人开展探访关爱服务，但其中并无监护服务，然而这些特殊困难老年人是监护刚需人群，建议支持第三方专业社会监护组织提供专项服务，与街道、居委、社工站协同，解决特殊困难老人事务代理、医疗救治签字、权益维护等养老问题。

(二)探索监护及监督规范机制

民政部门牵头组织卫健委、司法、公安等相关部门建立各职能部门间对养老服务信息备案互通机制，制定监护服务指引，支持与推进建立监护服务标准。

(三)加强社会教育与理念普及

通过民生论坛、媒体、普法讲座等多渠道宣传，使老年人能多方面了解与获取监护制度相关资讯，同时在民政、街道、居委建立咨询通道，对老年人提出的监护需求及时响应。

(四)整合社会资源，完善养老服务体系

坚持以人民为中心，在现有基本养老服务清单内，新增“纳入社会监护服务”版块，并依托智慧科技，对老年人需求及时响应，提供精准服务，从供给侧完善养老服务体系。