关于越秀区外国人服务管理工作情况的专题调研报告

发布时间：2023-02-06

（2022年12月30日广州市越秀区第十七届人大常委会第十六次会议审议通过）

根据区人大常委会2022年监督工作计划安排，区人大常委会华侨工委牵头组织区公安分局、区外事办、区委政法委等部门及部分工委委员组成调研组，对我区外国人服务管理情况开展专题调研，调研组实地走访登峰街和华乐街等外国人聚集区域，深入了解我区外国人服务管理的工作情况，并召开座谈会，广泛听取各方意见建议，共同建言献策，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

广州是我国对外开放的南大门，一直以来吸引着世界各地人员到穗贸易经商、学习交流，越秀区作为国家中心城市核心区，省市行政服务中心，国际化程度高，“小北商圈”等特定国家人员聚集而更备受各界关注。目前，我区涉外治安环境持续向好，成功实现了涉外警情和涉外案件“双下降”的良好态势。截至2022年8月4日，全区在住境外人员共4285人，其中散居3116人、旅业1169人，排名全市第五；全区在住特定国家人员（非洲）共1666人，其中散居1115人，旅业551人，排名全市第一。主要呈现以下特点：

一是在住境外人数逐步减少。2020年疫情爆发后，我区在住境外人员人数逐步下降，目前在住境外人员人数维持在4000人左右(2020年4月断崖式下降至3422人历史最低点，随着疫情趋稳，在住境外人员总数于2021年1月达到5773人峰值，以后逐月下降)。

二是特定国家人员聚居区域集中。受历史因素影响（小商品贸易市场过度集中、低端旅业公寓较多和生活成本低廉等），登峰及周边地区形成持续吸引特定国家人员前来聚集、消费的土壤。目前，我区特定国家人员聚居和活动区域主要集中于“小北商圈”的登峰和洪桥地区，其中登峰地区散居特定国家人员共1068人，占比该街道在住境外人员总数85.4%，占比全区特定国家人员总数达64.1%。从全市占比来看，我区特定国家人数在2019年1月占全市总人数比例一度达到了51.7%，至2021年10月下降至33.3%。

三是生活文化差异易引发社会治安问题。我区特定国家人员多且分布集中，在语言、宗教、生活习惯等方面与广州本地居民有较大差异。部分特定国家人员法纪意识较差，喜欢在深夜聚集酗酒，叠加部分居民对特定群体的成见，一个小小的矛盾就很容易引起共鸣，并有可能由原来的个体对抗演变为群体对抗，严重影响社会治安稳定。

主要做法及成效

（一）多措并举，开拓大外管工作新局面

一是创新长效机制，形成大外管工作格局。成立由全区29个职能部门和18个街道组成的越秀区外国人管理服务工作领导小组。同时组建由区委宣传部、区委政法委、区公安分局等9个单位和登峰、矿泉等7个重点街道组成的“三非”外国人专项治理工作专班（实体化办公），形成“党委领导、政府牵头、部门参与、综合治理”的大外管工作格局，工作领导小组及治理工作专班始终按照齐抓共管、标本兼治的工作要求，统筹推进我区外国人管理服务长效机制建设和“三非”外国人专项治理工作，在近两年全区外国人管理服务工作中发挥了重要作用。二是建设外国人管理服务站，提供“一站式”公共服务。我区在18条街道全覆盖建设外国人管理服务站，全面落实“3+1+1”工作机制，为辖区内外籍人士提供临时住宿登记办理、法律咨询、中文学习、防疫指引等“一站式”公共服务。三是启动外国人签证证件“在线办”，实现“零跑动”。疫情期间，我区积极推进外国人签证证件在线办理通道，着力推动解决外国人办证难题，通过“双向速递”实现部分外国人签证证件业务全流程无接触办理，受到来穗外籍人员的广泛好评。四是强化基础攻坚，促进精细化管理。积极制定并细化派出所外管工作规程，不断更新“四本台账”，实现在住外国人底数清、情况明。

（二）稳妥推进，加强“三非”外国人综合治理

一是联勤联动，齐抓共管清土壤。区公安分局会同区城管执法、市场监督、消防救援等单位组成联合整治小组，综合运用外管检查、消防查处、治安管理、交通处罚等手段，对登峰重点地区25个涉外重点场所开展定点巡逻管控及滚动式巡查。对越洋商贸城、鸿哥餐厅、“竹林百货”等涉外场所立消防行政处罚案件一批，处罚金额超二十五万元；关停越洋商贸城负一楼餐厅等涉外场所，规范黄田直街周边餐厅在22时前停止营业；对物流企业占地经营、涉外商店超范围经营等其他行政执法逾百宗。二是科学部署，巡逻防控减警情。市、区两级公安部门抽调专门警力组成的整治专班，根据特定国家人员“昼伏夜出”及登峰地区警情重点集中在上半夜的特点，合理设置勤务岗位和勤务模式，每晚18时至次日凌晨2时开展涉外场所清查整治和社会面盘查工作，重点巡查越洋商贸城、越洋宾馆、富洋酒店等25个涉外重点场所及其周边地区，在外籍人员经常出入地段做到见警车、亮警灯，依托“外管通APP”加强对外国人进行盘查，严防酒后滋事，有效压减了涉外警情，2021年累计盘查外籍人员次数居全市第一。三是积极稳妥，有序推进“三非”分类处置。疫情发生以前，发现“三非”外国人经处罚后均遣送出境，并报列不准入境名单。从2021年4月份开始，按照上级要求，我区精准分类施策，坚持“稳”字当头，稳妥有序对滞留我区的特定国家“三非”人员开展“留、劝、挤、遣”分类处置工作。此外，区公安分局出入境管理大队共约谈肯尼亚、乌干达、喀麦隆等16个特定国家商会会长，及时掌握在穗人员群体舆论动向、生活情况，同时要求各国商会尽量承担对特殊人员的救助义务，协助与该国航空公司展开沟通，帮助滞留我区的特定国家人员顺利离境。截止目前因疫情原因滞留我区“三非”外国人已实现动态清零。

（三）综合施策，提升外国人服务管理效能

一是网格管理，强化日常管控与服务。区公安分局将辖内外国人纳入网格化日常管理，以落脚点管控、住宿登记管理、定期上门回访等措施为抓手，依托社区警务专业网格、旅业单位实现辖内外国人实有人口动态管理，及时、全面、准确采集身份信息、来华目的、在穗活动轨迹。通过落实旅业和出租户主、网络租房平台等申报主体责任，严格外国人住宿登记的时效性、准确性和完整性，切实做到“人来登记、人走注销、人在走访”，全面摸清辖区外国人底数，实时分析变化趋势。同时，依托街道外国人管理服务站，严格按照“一视同仁”、“不生事端、不起波澜”的工作要求，加强外国人日常排查管控和服务管理工作。疫情期间，重点做好外国人防疫健康管理服务工作，累计引导外籍人员进行疫苗接种和核酸检测逾万人次。二是重拳出击，严打涉外违法犯罪。区公安分局持续加大对妨害国（边）境违法犯罪的打击查处力度，成功侦破“出售出入境证件案”、涉“粤港澳”三地的“偷渡团伙案”。上述两宗案件均已被列为国家移民局“局督专案”。此外，持续强化对重点区域涉外违犯罪法行为的查处力度。近两年来累计查处外籍人员各类违法犯罪案件68宗，其中涉毒类案件30宗、涉黄类9宗。三是借力科技，织牢智慧安防信息网。区公安分局会同街道对涉外出租屋开展全方位滚动式排查，将“四标四实”应用成果融入涉外重点地区综合治理工作，同时，我区按照“街道牵头、公安主导、依托村居、多方参与”的工作思路，以智慧新警务和大数据技术为抓手，大力推进麓苑、金麓山庄、花果山社区“涉外示范试点小区”建设。加强视频围栏建设，完成了全区48个外国人重点场所视频监控全覆盖，新增78个人像采集点，安装了358个全覆盖视频采集摄像头。加大出租屋门禁系统建设，已建成440套第三代智能门禁系统，实现全覆盖精细化管理。

三、存在问题和困难

（一）政策法规相对滞后。对于因怀孕、哺乳或身患疾病不适宜拘留审查的“三非”人员采取限制活动范围措施，在实际工作中，该类人员在限制活动范围后大都再次失联，公安机关对此无法采取有效管控措施，潜在风险隐患依然较大；对于身无分文、流浪街头的生活无着落外籍人员的临时救助工作措施力度仍有不足，根据2016年《在穗生活无着落外国人临时救治救助工作细则》规定，市救助站数量、设备及规模明显不足。疫情期间救助站也明确规定不接收生活无着落外国人。

（二）执法工作易引发外交事件。近年来，国际形势风云多变，国际关系复杂微妙，我区特定国家人员本身已经成为境内外敏感话题，而该群体因其文化素质、生活习惯、活动规律，以及对中国法律的一知半解，导致在正常执法过程中极易引发对抗、聚集，甚至寻求本国领事保护。在当下发达的网络环境下，涉及该群体人员的案事件，即使是普通纠纷处置，瞬间便会在网络广泛传播，或被别有用心之人断章取义的利用，极易上升为以人权为事由的外交事件。越秀区位于广州市城市中心，区域面积小、人口密度大，该问题显得尤为突出和敏感。

（三）涉外信息互联互通水平仍有待提高。目前，各地、政府相关职能部门，甚至公安机关各相关警种都已开发了涉及外国人管理信息系统，但从全国、全省、全市来看，各地信息仍没有实现充分共享，“信息孤岛”现象仍不同程度存在，给对特定国家人员的管理工作带来了一定制约。

（四）“移二代”（儿童）教育政策服务不配套。特定国家一些从事贸易、商业往来的特定国家人员举家迁移、长期生活在广州。仅登峰街辖区的特定国家16周岁以下儿童约150人（2021年初数据），其中，约80%的儿童是在广州出生长大。鉴于现有国际学校学费高昂、公办学校学位紧缺、私立学校对特定国家儿童的偏见等因素，特别是疫情发生以来，特定国家在穗儿童几乎都无法享受正规学校教育，完全依赖于目前越秀区外国人社会工作服务项目团队在社区中文学堂里提供的启蒙中国文化、法律法规教育。“移二代”正规教育的缺失势必对其人生观、世界观的形成带来不可估量的影响，同时，他们及其家庭面临着脆弱的社区和社会支持，极易引发他们对中国的负面认知，对广州、对越秀的社会治安管理带来极大的隐患。

四、意见建议

（一）落实责任，严把涉外管理服务“三道关口”

一是把好入境关。对发放外国人签证和居留许可要按照国家统一标准严格执行签证审批制度、邀请函审查制度及入境管控措施，对把关不严造成不良后果的，通报情况、倒查责任。严格落实“谁邀请、谁负责”制度。明确邀请和接待单位的资质，建立信誉等级制度，落实担保责任，建立邀请单位负面清单和责任追究制度。二是把好居住关。进一步明确出租屋主、物业管理部门、涉外中介公司、旅馆业单位的职责，加大对违规行为的处罚力度。凡涉及特定国家人员租住出租屋事宜，在签订租赁合同之前，承租外国人与出租屋主必须一起到属地公安派出所审核备案；凡接待特定国家人员住宿的旅业单位，必须满足一定硬件条件，配备适量懂外语的服务人员，并到公安机关审核备案。三是把好就业关。按照“谁批准、谁负责”的原则，依法加强对涉外商贸市场的管理，督促经营场所管理方切实负起管理责任。人社部门要及时查处非法用工现象。人事、教育部门要建立外国专家、外籍老师任职、任教单位责任制度，严格审核外国专家、外籍教师资格，严格审发学习签证邀请函和其它短期学习签证相关证明。

（二）健全机制，强化大数据应用

出境管理基础数据采集和应用的重要性日益彰显，除要进一步推动数据标准化采集外，当务之急应着力解决信息不共享和系统不好用的问题。一是推进数据共享。建议由省市层面推动融合各地市、各政府相关职能部门和公安机关在用的外国人管理信息系统，实现数据共享，例如在政府各相关职能部门全面推广和完善外国人大数据平台策略。二是优化在用系统。目前，外国人服务和管理方面缺乏专用的旅业信息系统，在用的系统为治安口系统，该系统已投入使用多年，数据存在滞后甚至错误的情况，特别是在今年推动境外人员进行核酸检测和疫苗接种工作中，街道、派出所反映存在实际已退房，但系统未及时更新的情况。结合工作实际需要，及时对在用系统进行优化升级显得尤其必要。

（三）完善规划，全面开展产业提档升级

疫情期间，我区登峰、矿泉等地区的涉外专业市场普遍受到影响。为从根本上实现“清土壤”目标，建议以此为契机，并结合城中村更新改造，进一步完善相关产业规划，市场监管、商务部门有序推进低端批发市场及廉价旅店等周边产业的搬迁和改造，不再批准开办新的低端小商品批发市场、廉价旅业，原有低端小商品批发市场逐步缩减并进行产业转型。全面开展产业升级，不仅能有效改善重点地区商贸、卫生、治安环境，更能推动涉外群体性事件、消防、安全生产隐患的彻底清除。

（四）争取支持，积极汇聚多方力量

外国人管理服务工作要服务于国家大战略需求，要服务于地方社会经济发展，要服务于地区和谐稳定。要坚持问题导向，坚持以人为本，夯实基层基础。区政府及有关职能部门要加强与上级政府以及外事、来穗、政法、公安、教育等各部门的沟通对接，争取上级给予政策支撑、经费支持及相关配套支持；要根据我区各街道外国人管理服务工作实际情况和具体特点，统筹活用各街道家综社工服务资源，调整或新增为在住外国儿童提供适当中国文化启蒙教育服务的家综项目；在实际操作中进一步探索在特定国家人员中招募成年人志愿者，协助开展特定国家儿童启蒙教育活动；进一步探索引导在住境外人员创新创业投资到特定国家儿童启蒙教育或正规教育行业的可能性。