关于促进粤港澳大湾区跨境养老服务协同发展的建议（编号31）

发布时间：2024-04-17

代表：阎安

事由：近年来，粤港澳大湾区融合发展进程不断加快，跨境养老成为舒缓港澳特区养老压力的重要出路。2019年2月中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出构建“宜居宜业宜游的优质生活圈”的目标，强调三地应“深化养老服务合作，为港澳居民在广东养老创造便利条件”。实践中，香港政府先后推出“福建计划”“广东计划”以及长者生活津贴，澳门政府在珠海横琴兴建“澳门新街坊”综合民生项目，这些措施吸引大批老人赴内地定居养老。然而，虽有中央政策的宏观部署，但目前粤港澳大湾区跨境养老服务协同尚未取得突破性成果，需要进一步探究其中原因，以期为构建“人文湾区”提供智识。

一是三地均面临着不同程度的人口老龄化，养老服务需求量大。据官方统计，港澳地区在21世纪前已步入人口老龄化社会，目前两地65岁以上人口占比都达10%以上，均超过国家和地区进入老龄化标准7%，预计在未来十年内达到20%甚至逼近30%。而广东省在2005年进入老龄化社会，未来也将面临更加严峻的人口老龄化局势。

二是养老服务供给受限。香港和澳门地区人口老龄化形势严峻，财政开支庞大，服务人员不足，两地的养老服务都对养老机构的依赖性较强，然而香港和澳门又是典型的寸土寸金之地，以至于养老服务均出现供不应求的局面。广东省由于养老服务发展较晚且需求相对较小，在制度、服务经验等方面都还存在不足，提供服务的质量依然有待提高。此外，跨境养老人员的信息掌握与跟踪也是一大难题。

三是养老福利跨境可携带性弱。粤港澳三地在政治制度、文化背景、医疗资源等方面存在差异，导致三地在养老制度和服务方面存在一定的壁垒，以至于粤港澳大湾区的养老服务不可避免地面临养老福利跨境可携性弱的状况。如何推动三地制度衔接，实现养老福利可携是促进粤港澳大湾区养老服务协同发展需要解决的问题。

粤港澳大湾区养老服务协同发展进展缓慢的原因，主要有以下几点：

一是跨境养老经济保障制度尚未衔接。“一国两制”背景下，香港、澳门和内地在政策、法律等方面存在差异，衔接复杂程度高。在养老经济保障制度方面，粤港澳三地都可以归为养老保险资金、社会经济援助和其他类型收入三种，但三地在申请和发放过程的具体实施与顶层设计各不相同，支付不跨境、退休保障制度不兼容等问题，导致了异地对接的困局。

二是府际协同治理力度低。目前粤港澳大湾区对三地的管理多采用联席会议制度，以协议的形式推进三地合作，这种模式导致合作机构与合作意愿碎片化、执行治理力度低下、合作进展缓慢、辐射范围有限，缺乏专门开展养老服务合作项目的统筹机构和服务部门，没有形成系统的三地养老服务对接机制。

三是跨境养老服务资源有限。粤港澳三地养老服务资源不平衡，港澳存在优势，但大湾区面临养老服务业发展短板，现有养老服务产品供给质量较低。在港澳“长者社会”承载量有限、大量港澳长者涌入内地养老的趋势下，大湾区内地城市针对港澳长者的养老服务资源仍旧匮乏，仅能满足基本的生存需求，难以提供优质养老环境。

建议：一是制度衔接：推动粤港澳养老服务制度衔接。积极推进粤港澳大湾区养老服务政策的协调与统一，建立健全养老服务法律体系，为粤港澳大湾区养老服务的有序开展提供法律保障。加强粤港澳大湾区养老服务制度衔接，创新跨域养老合作模式，完善养老产业要素流通机制。借鉴港澳地区的先进经验，结合内地完善的养老政策体系，促进粤港澳大湾区养老服务资源共享，推动养老服务高质量发展。同时，粤港澳大湾区各城市需要加强沟通协调，建立统一的养老服务标准和评估体系，实现养老资源的合理配置，消除各城市之间制度要求壁垒，推动大湾区内长者自由流动。

二是府际协同：设置粤港澳常态化养老服务机构。建立粤港澳大湾区联席政府，推动粤港澳各地养老机构常态化的合作机制鼓励各城市之间的养老服务机构开展交流与合作，共享养老服务资源，提高养老服务质量和效率。强化政策引导，推动养老服务标准、从业人员资格互认，促进三地养老服务市场深度融合。构建“政府+市场+社会”的主体结构，鼓励粤港澳养老服务企业和机构开展合作，共同开展研发创新，促进大湾区整体养老服务水平的提升。

三是专业融入：大力发展粤港澳医养融合型社区养老服务。调动政府购买服务，在粤港澳长者聚集地进行各项社会工作服务的试点工作，引入港澳地区社工服务模式与手法，结合内地实际情况探索适合粤港澳大湾区三地发展的养老服务。大力发展粤港澳大湾区医养融合型社区养老服务，构建“医疗+养老+社区+NGO”的服务网络，注重提高老年人的社会参与度和生活质量，实现资源互通共享，为老年人提供一站式的医疗和养老服务，降低老年人就医成本和难度，并满足其精神文化需求。